Noot 4 (bij artikel “Nederland is anders”)

Volkenrecht leg je niet terzijde

NRC Handelsblad 19 februari 2010

Het verbod van grootschalige mensenrechtenschendingen is ongeclausuleerd, het verbod op geweldgebruik laat uitzonderingen toe. De criteria daarvoor luisteren echter zeer nauw.

Door Peter Kooijmans

De vraag of het kabinet zich in 2003 in voldoende mate door het internationale recht heeft laten leiden toen het politieke steun verleende aan de Amerikaans-Britse inval in Irak (de vraag die centraal stond in het onderzoek van de commissie-Davids en negatief werd beantwoord) lijkt zich geleidelijk aan te ontwikkelen tot een nieuwe vraag: moet de regering zich wel te allen tijde door het volkenrecht laten leiden?

Die vraag kwam reeds aan de orde in de minderheidsopvatting van het lid van de commissie-Davids, de oud-diplomaat van Walsum. Volgens hem – aldus zijn kanttekening – dient een verantwoordelijke regering zich niet alleen door de regels van het volkenrecht maar ook door de eisen van de internationale politiek te laten leiden. Als de twee met elkaar in botsing komen ontstaat een dilemma, maar – aldus van Walsum – geen regering zal accepteren dat haar vitale politieke doelstellingen onder alle omstandigheden voor het volkenrecht zullen moeten wijken. Als zo’n dwingende politieke eis noemt hij het voorkomen van nucleaire proliferatie.

In de bijlage Opinie & Debat van 13/14 februari voert prof. Fred van Staden deze vraagstelling nog wat verder door: kan een regering zich wel uitsluitend door het volkenrecht laten leiden bij de besluitvorming tot het gebruiken van geweld? Het volkenrecht is immers naar inhoud vaag en naar vormvereisten gebrekkig, aldus zijn stelling. Hij merkt op dat de juridische ruimte tussen agressie en zelfverdediging de laatste tijd niet onaanzienlijk is verruimd nu het recht op zelfverdediging ook wordt ingeroepen vooruitlopend op een militaire of terroristische aanval alsof dat iets van de laatste tijd is (Israel deed het reeds in 1956). En ja hoor, ook het militair optreden van de NAVO tegen Servië n.a.v. Kosovo in 1999 verschijnt weer ten tonele als voorbeeld van geweldgebruik zonder adequaat mandaat nu een machtiging door de Veiligheidsraad ontbrak. En die machtiging door de Veiligheidsraad is op zichzelf ook arbitrair – aldus van Staden – want binnen dat college spelen allerlei politieke motieven een rol en bepaald niet in de eerste plaats juridische argumenten. En hij besluit met te stellen dat een regering die zich in vragen van buitenlandse politiek niet bewust is van andere verantwoordelijkheden dan jegens het recht, met reden van een tunnelvisie zou kunnen worden beticht.

Met het hier gestelde wordt naar mijn mening een volstrekte karikatuur van de huidige stand van het volkenrecht gegeven nog afgezien van het feit dat toch wel erg lichtzinnig wordt omgesprongen met de grondwettelijke opdracht tot bevordering van de internationale rechtsorde; moet die bepaling bij de huidige hertalingsoperatie van de Grondwet dan maar gelijk het veld ruimen of tenminste van een ‘waar mogelijk’ clausule worden voorzien?

Natuurlijk zal niemand die bij zinnen is stellen dat het volkenrecht bij het nemen van buitenlands-politieke besluiten het enige referentiekader is; buitenlands beleid vooronderstelt een veelheid van belangen maar wil men die belangen op effectieve wijze bevorderen binnen een in belangrijke mate nog ongestructureerde samenleving waarin een centraal gezag ontbreekt, dan is het goed dat te doen binnen het raamwerk van regels die de deelnemers aan die samenleving zichzelf uit verlicht eigenbelang gesteld hebben. Dat is – puur zakelijk gezien – de functie van het internationale recht. Daartoe hebben de staten bepaalde regels en verboden (zoals het verbod op de dreiging met of het gebruik van geweld) ingesteld en bepaalde organen in het leven geroepen die zich met de naleving van die regels en verboden bezighouden. Wanneer die regels belangen beschermen die als wezenlijk voor een ordelijk verloop van de internationale samenleving worden ervaren zullen zij als dwingende regels worden ervaren waarvan niet dan in uitzonderlijke gevallen mag worden afgeweken. Maar de belangen waarvoor die regels staan, kunnen op gespannen voet met elkaar staan. Dat was in 1999 zeker het geval met Kosovo. Daar stond het belang van het verbod van fundamentele mensenrechtenschendingen haaks op het belang van het verbod van het gebruik van geweld omdat een permanent lid van de Veiligheidsraad om nationaal-politieke redenen een machtiging tot gebruik van geweld ter bescherming van dat essentiele belang van de beeindiging van mensenrechtenschendingen in de weg stond. Betekent dat het failliet van het internationale recht waardoor andere belangen gaan prevaleren boven het naleven van het recht, zoals van Staden lijkt te suggereren, of moeten we dat zich voordoende dilemma oplossen via een rechtsverfijning binnen datzelfde recht?

Het verbod van grootschalige mensenrechtenschendingen is ongeclausuleerd, het verbod op geweldgebruik laat uitzonderingen toe, namelijk voor het bewerken van rechtsherstel. De criteria daarvoor luisteren echter zeer nauw. In de eerste plaats moeten die schendingen massaal en grootschalig zijn waardoor een catastrofe dreigt; In de tweede plaats moet duidelijk zijn dat die catastrofe alleen door de inzet van militaire middelen kan worden gekeerd; ten derde moet het effect van die inzet proportioneel zijn met het aangewende middel; ten vierde moeten alle andere middelen om de schendingen te beeindigen vruchteloos zijn gebleken. Dit zijn allemaal inhoudelijke criteria die ten allen tijde wanneer geweldgebruik wordt overwogen moeten worden gehanteerd. Pas dan komt de procedurele vraag van de machtiging door de Veiligheidsraad aan de orde. Dat kan door een enkel permanent lid worden geblokkeerd; dat op zichzelf is een feit dat niet lichtvaardig mag worden weggewuifd. Maar als blijkt dat een machtiging tot geweldgebruik door een ruime meerderheid binnen die Raad en binnen de internationale gemeenschap als geheel als gewenst wordt ervaren (en dat was bij Kosovo in 1999, anders dan bij Irak in 2003, het geval) dan kan – terwille van het overwegende rechtsbelang van de bescherming van mensenrechten – bij hoge uitzondering van het formele machtigingcriterium worden afgeweken nu de brede instemming dit volkenrechtelijk deficit legitimeert.

Het is naar mijn mening volstrekt onjuist het voor te stellen alsof in het hier geschetste geval zwaarwegende buitenlands-politieke belangen prevaleren boven volkenrechtelijke criteria. Het volkenrecht is geen sjabloon dat je naar believen op een situatie kunt leggen en, als het niet past, terzijde kunt leggen. Het is het kader, waarbinnen die belangen moeten worden nagestreefd, en het is dit kader dat door de internationale wetgever in verdragen, maar ook in de internationale praktijk en in de doctrine is verfijnd (ook al zijn die niet altijd eenduidig; maar zijn zij dat in het nationale bestel wel?). Schuiven we dat kader terzijde dan is het gevaar van een internationale chaos levensgroot omdat de normen waaraan gedrag kan worden getoetst dan verdwijnen of op zijn minst efemeer worden. Politieke doelstellingen die zich binnen dat kader niet laten nastreven, dienen op hun wenselijkheid en geloofwaardigheid nog eens duchtig te worden onderzocht.

Peter Kooijmans is volkenrechtdeskundige, minister van Staat en oud-minister voor het CDA.


Sluit dit venster om naar het artikel terug te keren