Noot 5 (bij artikel “Nederland is anders”)

Grenzen van volkenrecht zijn bereikt

NRC Handelsblad 27 februari 2010

Peter van Walsum

Nu het kabinet-Balkenende IV over een heel ander onderwerp gevallen is, zal voor de vraag of het kabinet-Balkenende I door in 2003 politieke steun te verlenen aan de Amerikaans-Britse inval in Irak juist of onjuist gehandeld heeft, niet veel belangstelling meer bestaan. Gelukkig heeft deze vraag zich nog net op tijd weten te ontwikkelen tot een nieuwe vraag, die voormalig minister van Buitenlandse Zaken Peter Kooijmans formuleert als: ‘Moet de regering zich wel te allen tijde door het volkenrecht laten leiden?’

Als het alleen gaat om een eenduidig antwoord – ja of nee – kan in ons land de discussie achterwege blijven. In Nederland is steeds een grote meerderheid van mening dat de regering zich altijd door het volkenrecht moet laten leiden. Mijn kanttekening bij het rapport van de commissie was dan ook niet bedoeld om de Nederlandse politiek en rechtswetenschap op dit punt tot andere gedachten te brengen, maar wel om een discussie los te maken over de vraag of er zich echt nooit situaties kunnen voordoen waarin de regering het volkenrecht voor de politieke realiteit moet laten wijken.

Het antwoord van volkenrechtdeskundigen op de aldus gestelde vraag is al een fractie genuanceerder. Vrijwel niemand zegt dat zulke situaties ondenkbaar zijn, maar als ze zich voordoen moeten ze binnen het primaat van het volkenrecht worden opgelost: door een rechtsverfijning binnen het volkenrecht (Kooijmans), door gebruik te maken van de uitlaatkleppen die het volkenrecht biedt en die als ze onvoldoende zijn wellicht kunnen worden verruimd (Nollkaemper, Opiniepagina, 10 februari), of langs nieuwe volkenrechtelijke wegen die vandaag nog niet voorhanden zijn. Een manco in het volkenrecht kan dus alleen door de verdere ontwikkeling van het volkenrecht worden opgeheven.

Daar wordt ondertussen aan gewerkt. Volgens het rapport van de commissie-Davids is in die richting een rechtsontwikkeling waarneembaar, en ook het kabinet spreekt in zijn reactie op het rapport van een in de internationale gemeenschap breed gedragen gevoelen dat in situaties waarin over een Veiligheidsraadsresolutie geen overeenstemming kan worden bereikt militair optreden soms toch legitiem kan zijn. Alles wat door volkenrechtdeskundigen over dit onderwerp wordt geschreven ademt altijd een geruststellende sfeer van onstuitbare vooruitgang. Dit geldt ook voor het rapport van de commissie Davids. Toegegeven wordt dat verdere ontwikkelingen in het volkenrecht niet onomstreden zijn, maar elke stagnatie wordt steevast als tijdelijk aangemerkt: “het is tot op heden niet gelukt overeenstemming te bereiken.” Het is menselijk dat de wens soms de vader van de gedachte is, maar het is mij nog steeds niet duidelijk of dit optimisme voortkomt uit naïviteit of realisme. Voor het laatste pleit dat volkenrechtdeskundigen zich wel moeten vastklampen aan de overtuiging dat er diverse mogelijkheden voor geleidelijke of stapsgewijze verruiming van de uitzonderingen op het geweldsverbod zijn. Waren die er niet, dan zouden immers op dit fundamentele gebied de grenzen van het volkenrecht in zicht komen. Ik ben bang dat die grenzen al bereikt zijn. In de twee jaar dat ik Nederland in de Veiligheidsraad mocht vertegenwoordigen (1999-2000) heb ik vrijwel al mijn collega’s over het standpunt van hun regering ten aanzien van humanitaire interventie doorgezaagd en ben tot de conclusie gekomen dat machtige landen als Rusland, China en India en verreweg de meeste onmachtige ontwikkelingslanden er niets van moeten weten.

Dit komt ongetwijfeld als een teleurstelling voor diegenen die zich schamen voor Nederlands politieke steun aan de Amerikaans-Britse inval in Irak in 2003 maar nog altijd trots zijn op de prominente deelname van onze Koninklijke Luchtmacht aan de humanitaire interventie in de ‘Republiek Joegoslavië’ (Servië) in 1999, bedoeld om dit land van verdere mensenrechtenschendingen in zijn provincie Kosovo te weerhouden. Maar de in ons land bijna unanieme verheerlijking van die actie als het schoolvoorbeeld van een geslaagde humanitaire interventie, heeft nu eenmaal weinig met de werkelijkheid te maken. In de eerste plaats is het een mythe dat de actie met overweldigende steun van de Veiligheidsraad heeft plaatsgevonden.

De vijf NAVO-landen die dat jaar in de raad zitting hadden (de permanente leden VS, VK en Frankrijk, en de niet-permanente leden Canada en Nederland) hadden nagelaten een ontwerp voor een mandaterende resolutie in te dienen, omdat zij ervan uit waren gegaan dat die zonder meer op een Russisch veto zou stuiten. Rusland diende nu zelf een ontwerpresolutie in tot veroordeling van de NAVO-actie als schending van het VN-Handvest, maar die kon zonder westelijk veto worden gepareerd dankzij het feit dat van de tien niet-permanente leden negen tegen de Russische resolutie stemden, waardoor deze moeiteloos werd verworpen. Dit kwam voor iedereen als een verrassing; verschillende delegaties van niet-permanente leden stonden al klaar om een onthouding uit te spreken en deze langs de gebruikelijke lijnen toe te lichten (verontrusting over de toestand in Kosovo, maar afwijzing van humanitaire interventie) toen zij op de valreep uit hun hoofdsteden de instructie kregen op het Russische ontwerp een tegenstem uit te brengen. De verrassing was voor de kenners van de Veiligheidsraad van korte duur, want in de relaties tussen de kleinste en de grootste landen die in de raad vertegenwoordigd zijn, is er altijd wel een quid pro quo te vinden waarmee een klein land tot een lichte bijstelling van zijn stemgedrag kan worden bewogen. De Verenigde Staten hadden, met impliciete steun van de andere NAVO-landen, hun huiswerk gedaan. Dat met uitzondering van Namibië de niet-permanente leden ondanks hun afkeer van humanitaire interventie tegen de Russische ontwerpresolutie stemden, mocht als een succes van de Amerikaanse diplomatie worden beschouwd.

Er zijn nog twee andere, veel belangrijkere feiten die de humanitaire interventie ter bescherming van de Albanees-Kosovaarse bevolking van veel van haar glans beroven. Dat is ten eerste het feit dat er ter wille van de veiligheid van de NAVO-piloten zo hoog moest worden gevlogen dat er nodeloos veel collateral damage (een eufemisme voor burgerslachtoffers) werd aangericht. En ten tweede het feit dat de wel zeer verwoestende maar militair weinig effectieve luchtaanvallen langer dan nodig werden voortgezet omdat de NAVO niet bereid was met de inzet van grondtroepen een snelle doorbraak te forceren. De zo geroemde humanitaire interventie van 1999 verdient door dit alles sowieso al niet de schoonheidsprijs, maar als fase in het zich ontwikkelende volkenrecht wordt zij helemaal gediskwalificeerd door het feit dat zij is uitgelopen op een erkenning van Kosovo’s onafhankelijkheid waar volkenrechtelijk van alles op aan te merken is. Vooral dit laatste wordt door sommige volkenrechtdeskundigen wel toegegeven, maar die plegen er dan op te wijzen dat er politiek aan de onafhankelijkheid van Kosovo niet te ontkomen viel. Waar hebben we dit argument eerder gehoord? Volkenrecht leg je niet terzijde, het staat aan de top van ons referentiekader, maar er zijn situaties waarin het eenvoudig niet het laatste woord kan hebben.

 

Sluit dit venster om naar het artikel terug te keren